Raport Expert Forum: Cum reparăm PNDL?

PNDL a fost constant un subiect de discuție publică în ultimii ani. De cele mai multe ori accentul s-a pus pe politizarea și lipsa de eficiență a programului. E clar că PNDL a fost principala sursă de finanțare la nivel local, cu proiecte mici și medii pentru multe din autoritățile locale din România; nu contestăm necesitatea acestor investiţii. Cele două etape de până acum ale programului ar putea acoperi proiecte de până la 50 de miliarde de lei. Cu toate acestea, rapoartele anterioare EFOR și investigațiile de presă au scos în evidență probleme sistemice ale schemei şi au născut semne de întrebare cu privire la alocarea de fonduri, gestionarea proiectelor și realizarea achizițiilor, toate în responsabilitatea primăriilor și consiliilor județene, controlate la rândul lor de Curtea de Conturi. Aceasta din urmă a arătat în mai multe rapoarte că PNDL suferă de deficienţe structurale cu privire la implementare și că trebuie să se modernizeze și să devină mai eficient.

În raportul de față am plecat de la celebra declarație a fostului premier Viorica Dăncilă: “cu ajutorul programelor PNDL, am scos ţara din noroaie”. Vom arăta în exclusivitate, folosind datele Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (MDLPA), care e gradul de implementare a programului, care sunt autoritățile locale care nu au decontat niciun leu la mai bine de patru-cinci ani de la debutul investiţiilor și care sunt obstacolele cu care se luptă atât autoritățile locale, cât și MDLPA. În final formulăm propriile concluzii și recomandări, posibil punct de plecare în discuția pentru un PNDL 3.

„PNDL 3, când îl gândim, îl gândim cu câteva lucruri simple – trebuie să fie un program complementar programelor care beneficiază de finanţare europeană şi trebuie să răspundă unor nevoi reale care există în comunităţile rurale pentru care vom lansa apelul. Selectarea proiectelor trebuie să se facă mai puţin prin subiectivismul unui ministru, ci trebuie să se facă pe baza unei metodologii, a unui set de criterii, pe care împreună îl vom conveni, evident, cu reprezentanţii Asociaţiei Comunelor, astfel încât să avem garanţia că proiectele pe care le finanţăm sunt proiecte necesare, sunt proiecte care duc cu adevărat la creşterea calităţii serviciilor” (Ludovic Orban, prim ministru desemnat, februarie 2020)

 

Citește raportul integral. 

 

Vezi aici harta interactivă 

Principalele concluzii:

Implementarea programului

    • Evidența implementării proiectelor este deficitară și lipsește informatizarea procesului de colectare a datelor
    • În cea mai mare parte evidenţele se ţin pe hârtie. Datele de la beneficiari se strâng pe hârtie, iar funcționari din cadrul ministerului le introduc manual în baza de date.
    • Raportările pot fi întârziate, incomplete sau chiar lipsă, astfel că nu există o imagine fidelă a implementării programului
    • Între aprilie 2015 și decembrie 2020 au fost semnate contracte cu autorități locale pentru 11.753 de proiecte, dintre care 4.511 în PNDL 1 și 7.242 în PNDL 2. Cele două etape ale programului implică proiecte de aproape 50 de miliarde de lei. DIn PNDL 1 s-a decontat 81%, iar din etapa a doua 59%
    • Cele mai multe fonduri din proiecte au fost direcționate către comune, adică 72%. Consiliile județene au primit 15%
    • Ca tipuri de proiecte cele mai frecvente sunt cele legate de drumuri comunale și străzi, pentru canalizare, drumuri județene, alimentare cu apă.

 

Campionii fondurilor: cine a atras cei mai mulți bani?

  • Județele care au primit cei mai mulți bani din cele două etape ale programului au fost Bihor (1,5 miliarde), Timiș și Suceava (1,4 miliarde), Iași, Giurgiu, Olt, Vaslui și Neamț, cu câte 1,3 miliarde.
  • Din totalul de 3.186 UAT-uri au accesat proiecte 3.056 (96%), 130 de localități nu au primit bani în niciuna din cele 2 etape ale PNDL. Cele mai multe localități care nu au accesat fonduri din PNDL sunt în Prahova, Dolj si Bihor.
  • Ca număr absolut de proiecte, cele mai multe au mers către CJ Neamț, adică 63. Sectorul 3, a  primit 62 de milioane, adică 114 milioane de lei pentru mai multe proiecte de renovare a unor unități de învățământ; comparativ, tot judetul Dâmbovița a primit 334 de milioane.
  • Valoarea medie a unui proiect (mediana) a fost de 1.8 miloane de lei. Deși suma alocată pentru un proiect e relativ scăzută, majoritatea fiind finanțate cu sub 10-15 milioane de lei, au fost și UAT-uri care au primit sume mult mai mari. De exemplu, CJ Satu Mare și CJ Gorj au primit câte 2 proiecte de 122, respectiv 121 de milioane de lei, din care au decontat 40%, respectiv 60%, fiind vorba de modernizarea unor drumuri.

Implementarea proiectelor

  • 5.989 de proiecte sunt finalizate din punctul de vedere al deconturilor. Alte aproape 3000 sunt finalizate în procent de peste 50%
  • Perioada medie de implementare (mediana) este de 2 ani. Pentru cel puțin 9 proiecte implementarea a durat mai mult de șase ani, iar 169 de proiecte au fost implementate în cinci ani. Pe de altă parte, avem alte 768 proiecte – fără cele semnate în 2020 –  care au stadiul de decontare zero, din care 403 proiecte au avut alocări sunt un milion lei. Județele campioane cu cele mai multe proiecte semnate înainte de 2018, dar în care lucrurile nu par să se miște cu prea mult spor sunt Iași, Vaslui, Botoșani, Brașov și Neamț
  • Proporția de decontare ținând cont de culoarea politică a beneficiarilor este relativ uniformă. În anumite cazuri este posibil ca primarii UDMR să aibă dificultăți la decontări

Achiziții publice

 

”un număr semnificativ de UAT-uri nu au solicitat sume spre decontare în anul 2019 (3.499, aproximativ 30% din numărul total de obiective finanțate prin PNDL) ceea ce indică vulnerabilități și dificultăți ale beneficiarilor în formularea solicitării de decontare a fondurilor de la bugetul de stat, respectiv dificultăți în încadrarea în termenele asumate pentru finalizarea obiectivelor de investiții. UAT-urile sunt responsabile cu derularea procedurilor de achiziții publice. Acestea, în multe situații, durează foarte mult, din cauza lipsei de oferte, a proceselor aflate în instanță sau a altor probleme întâmpinate în procesul achizițiilor publice” (Raport Curtea de Conturi 2019)

  • Beneficiarii sunt responsabili pentru realizarea achizițiilor. Nu există nicio listă centralizată cu toate achizițiile, iar ministerul nu deține o astfel de statistică, întrucât nu monitorizează modul în care se realizează achizițiile publice.
  • EFOR a realizat o bază de date cu 5832 de achiziții publice, pentru care am dezvoltat o colecție de scripturi pentru curățat și potrivit date din surse diferite care ne-au permis să coagulăm mai multe date. Menționăm că nu avem certitudinea că datele analizate sunt corecte integral, însă reflectă într-un mod relevant situația generală
  • În SEAP am găsit achiziții cu numele identic cu cel al proiectelor analizate care datează din 2007 sau 2008; putem bănui că în anumite cazuri proiectele sunt foarte vechi și UAT-urile au depus proiecte spre continuarea acestora. Acest fapt ar putea indica ineficiență și lipsă de capacitate semnificativă, dacă pentru proiecte de infrastructură minoră este nevoie de atâția ani pentru implementare
  • Concluziile raportului confirmă în mare parte rezultatele rapoartelor anterioare EFOR, care fuseseră realizate pe un eșantion mai redus de achiziții.
  • Trei sferturi din proceduri au fost realizate prin procedură simplificată, un sfert prin cerere de ofertă, restul fiind realizate prin procedură simplificată proprie, licitație deschisă și negociere fără publicare prealabilă.
  • EFOR a analizat primele 30 de firme ca valoare a contractului, din achiziții PNDL – vezi profilul în raport. Acestea au avut cifre de afaceri semnificative în ultimii ani. Unele dintre ele au avut creșteri chiar și de 3-4 ori ale cifrei de afaceri, inclusiv în 2020, an cu pandemie. Cea mai mare parte dintre ele au vechime mare, peste 10-15 ani și un număr semnificativ de angajați, de ordinul sutelor, respectiv capacitate în a implementa lucrări.
    Cu toate acestea, în cazul celor mai multe dintre firmele din lista de mai sus, există legături evidente cu viața politică, cum ar fi proprietari care sunt sau au fost membri de partid sau au ocupat funcții de conducere în instituții publice sau care se află în relații de afinitate. În același timp, am identificat firme care au fost implicate în dosare penale ca persoane juridice sau în cazul cărora asociații, acționarii sau administratorii au fost trimiși în judecată, majoritatea legate de evaziune fiscală, corupție sau achiziții aranjate; în unele cazuri au existat achitări, în altele procedurile nu au fost încă finalizate cu decizii definitive.
  • În cazul unora dintre firmele prezentate mai sus, există fie conducere comună (un acționar sau asociat), grade de rudenie sau afinitate între proprietari sau alte legături bazate pe interese, fapt care poate indica un anumit grad de monopol al achizițiilor în anumite regiuni.
  • Majoritatea firmelor fac contracte în județul unde au sediul sau în județele vecine, în regiune. Puține firme din datele analizate au făcut contracte cu UAT-uri din județe aflată la distanță, dar sunt și cazuri de firme mari precum Coni, Strabag, Hidroconstrucția, Dugaro care au ajuns în majoritatea regiunilor din țară.
  • În cele mai multe cazuri, un număr mic de firme (4-5) câștigă procente între 40-70% din fondurile din contracte, raportat la 100 până la 200 de contractori pe județ. Reiterăm că nu este o imagine exhaustivă a achizițiilor din PNDL, însă reflectă o parte importantă din banii contractați într-un număr reprezentativ de județe. Dintre județele unde potrivit datelor existente se observă procente mai mari raportat la un număr mai mic de firme se numără Vaslui, Sălaj, Neamț, Mehedinți, Ialomița, Harghita, Bihor sau Bistrița Nădăud. La Galați, patru firme menționate anterior au primit 50% din bani.
  • Achizițiile cu una și două oferte predomină. Subliniem totuși că numărul mic de ofertanți nu este obligatoriu un semn de monopol (deși este un indicator serios de luat în calcul), întrucât poate și un indicator al faptului că unele firme nu vor să participe la proceduri de achiziție finanțate din PNDL având în vedere instabilitatea programului . Din 3811 achiziții analizate, realizate între 2015 și 2020, 30% au avut un singur ofertant, 15% doi ofertanți și 9% trei ofertanți.

Recomandările EFOR sunt:

  1. Bugetarea realistă, asigurarea surselor de finanțare pentru proiectele PNDL și evitarea suplimentării bugetului prin Fondul de Rezervă sau alte mijloace de avarie
  2. Creșterea capacității financiare, umane și tehnice a MLPDA de a monitoriza și controla implementarea proiectelor
  3. Creșterea eficienței de raportare prin dezvoltarea unei platforme online care să colecteze toate datele de la beneficiari și să permită publicarea lor pentru publicul larg în timp util, constant.
  4. Modificarea legislației pentru a consolida obligația de raportare în timp util și prin mijloacele electronice, respectiv creșterea sancțiunilor pentru nerespectarea reglementărilor
  5. Publicarea listelor de proiecte depuse
  6. Publicarea listelor de proiecte aprobate cu numerotare unică (pentru a permite urmărirea) și cu punctajele obținute la evaluare
  7. Creșterea capacității autorităților locale care implementează proiecte din aceste fonduri, pentru a evite neregulile și posibilele tentative de fraudă
  8. Realizarea unor analize comprehensive asupra achizițiilor publice și modificarea legislației pentru a permite centralizarea și publicarea acestor date de către MLPDA
  9. Renunțarea la proiecte vechi, la care nu s-a început implementarea sau la care implementarea este în faze incipiente
  • Reglementarea unor standarde de cost minimale care să reducă riscul de creștere artificială a prețutilor
  • Realizarea și publicarea unei analize care să reflecte cauzele pentru care unele proiecte sunt realizate cu întârzieri semnificative
  • Publicarea unei evaluări referitoare la implementarea PNDL 1 și 2 în vederea elaborării PNDL 3
  • Elaborarea unei etape viitoare a PNDL în mod transparent, prin consultări publice

mai mult, aici

Analiză apărută pe expertforum.ro

 

Leave a Reply

Your email address will not be published.